染场地管理政策与法规框架（中文）brownfield aaa report.pdf

染场地管理政策与法规框架（中文）Brownfield AAA report

污染场地（又称棕地）是指已被污染的场地，其历史遗留的危险物质和污染物使之再利用和重新开发变得复杂，并对环境和公众健康构成巨大威胁。因此，若要规避污染场地再开发的风险，减轻对环境和公众健康的压力，对污染场地进行环境管理和修复就显得非常必要，且有利于缓解经济社会发展用地的需求。

应该说，在快速发展的中国，对污染场地进行环境管理已经成为一个不可忽视的重要问题。这份报告将回顾和综述四个不同地区污染场地管理的政策和法规：北美（美国、加拿大） ，亚洲（日本、中国台湾地区），欧洲（欧盟、英国、德国、荷兰）和拉丁美洲（巴西、墨西哥）。

美国：美国污染场地修复的框架主要包括 1980 年通过的《综合环境反应、赔偿与责任法案》。这部法案更多时候被称为《超级基金法》。《超级基金法》确立了“污染者付费原则”，规定不同当事人（在法律上被定义为“潜在责任方”）承担修复历史上被污染场地的责任。此外，《超级基金法》授权美国环境保护署， 可以强制任一潜在的责任方支付场地的修复费用，包括不在土地被污染时期经营该块土地的所有者。场地修复费用的分担和责任的分摊将在各潜在责任方之间解决。
但是该法案也存在着不足，包括：引起大量的法律诉讼，使小企业承受不公平的负担，州政府和当地社区的参与不充分（主要行动由联邦政府负责）。特别是由于潜在的责任方可腀@械Ｎ尴薜那也蝗范ǖ脑鹑危馐沟猛蹲收吆涂⑸掏床剑率钩〉叵兄茫薹ⅲ钪毡涑勺氐亍８梅ǖ恼庑┤钡悖阎鸩酵ü庑┠昀炊猿痘鸺苹亩嗦中拚透母锏靡跃勒渲邪?2002 年的《小规模企业责任减轻和棕地振兴法》和其他与棕地有关的多个项目和计划。修改后的《超级基金法》受到各利益方的欢迎，这些修正和改革正是对于像中国这样的发展中国家具有实际意义的可借鉴的经验。此外，美国《超级基金法》的经验教训还包括污染场地的修复成本很高，科学的管理如控制现有污染扩散在很多情况下比场地修复更为有效。

加拿大：加拿大的政策框架高度分散，因为污染场地管理是各省的责任。因此，联邦的参与仅仅限于提供基金和技术援助以及制定联邦指导方针。由于所有具有管辖权的省份均参与管理，加拿大的政策框架凸显了被污染场地管理的复杂性。

亚洲：日本和中国的台湾地区在政策上主要沿袭了美国的模式。

欧洲：欧盟各成员国的污染场地管理政策差异较大。不过，欧盟正在考虑制定新的土地框架指令，计划通过这一指令由欧盟统一负责污染场地的管理。本报告选定的三个成员国（英国、德国和荷兰）的政策很有特色，因为他们较早采取了基于风险管理的污染场地管理方法。例如，在设定一个污染场地的修复目标时，应考虑该场地的未来用途。其中，荷兰政策的突出特点在于他们把土壤看作不可再生资源，并把土地修复的过程视为恢复土壤功能的过程。

拉丁美洲：与许多发展中国家相似，拉丁美洲目前还没有针对受污染场地修复和再开发的专门的、全面的法律法规。不过，巴西和墨西哥等国家正在努力解决污染场地修复和再开发的问题。

在中国解决污染场地的问题，其优势在于可以从其他国家吸取处理类似问题的经验，加快建立一个良好的管理框架。在过去的 40 年中，许多发达国家都建立了污染场地的政策框架和实施了相应的管理系统，也不可避免地犯了许多错误，付出了高昂的代价，这些经验和教训都值得中国参考和借鉴。

基于对国外主要的政策和法规框架的分析，可以得出以下关键性的结论：

明确认定各利益方及责任的分担：中国需要在按照“污染者付费”认定责任方和有效执行修复任务之间找到一个平衡点，以此避免冗长、昂贵且不利于污染场地有效管理的诉讼程序。

制定政策遏制现有污染场地所造成的风险：在许多情况下，与其直接进行场地修复，不如先采取保障措施，阻隔乃至封闭污染场地，以切断暴露途径，从而尽量减少对公众或环境造成直接的威胁或风险。

设定基于风险管理的修复工作目标：各国的经验表明，污染场地的完全修复往往过于昂贵，最佳的修复目标是基于污染场地对环境和周边人口构成的风险来决定的，而这又在很大程度上取决于污染场地的使用目的以及污染场地与人口中心的距离。

建立污染场地修复的融资机制：依照美国与其他国家的经验，中国需要建立污染场地修复活动的可持续筹资机制，以便尽快对高风险急需修复的场地展开修复行动。